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浅析新型城镇化中纠纷的多元解决机制
发布时间:2015-01-07 14:57:20作者:五华区政法委来源:

浅析新型城镇化中纠纷的多元解决机制——以五华区“李学个人调解工作室”为视角

 

五华区司法局基层科 成 璇

 

  【摘要】随着新型城镇化步伐以及城乡经济结构调整的加快,新型城镇化进程中产生的纠纷呈现出多样性和复杂性。本论文以五华区“李学人民调解工作室”为视角,分析我区城镇化特征明显的黑林铺街道辖区内所产生纠纷的特点及成因,透视新时期新型城镇化矛盾纠纷的特点,进而对新型城镇化纠纷的多元解决机制和解决途径进行探索。

 

 

  党的十八大报告强调走中国特色新型城镇化道路,并对积极稳妥地推进城镇化作出了有效战略部署。城镇化的推进规律决定了其在发展过程中不可避免的产生各类问题,比如土地问题、户籍问题、矛盾纠纷频发问题等等。司法行政部门、司法所、基层调解机构或者政府部门能否有效化解新型城镇化进程中的各种矛盾纠纷,对新型城镇化的健康有序推进起着至关重要的作用。本论文拟通过分析五华区黑林铺街道海源社区李学人民调解工作室所接触调处的一些典型纠纷案例,透视探索新时期新型城镇化矛盾纠纷的特点,虽是管中窥豹,但相信仍可窥见一斑。以期能抛砖引玉,为深入研究新型城镇化中纠纷的多元解决机制提供一个视角。

 

  一、新型城镇化内涵

 

  新型城镇化是坚持以人为本、可持续发展的城镇化,与简单的城市化有所区别,强调的是“人的城镇化”。

 

  (一)新型城镇化的表现形式是“农民进城”

 

  城镇化的推进过程就是农村人口向城市转移、农民的生活方式和劳动方式等基本生存方式发生转变的过程。也就是让农村居民进入城市成为市民,使他们生活发生改变,经济能力得到全面提升,从而使他们生活方式和行为方式等发生重要改变,从而提高整个社会经济运行的效率和社会经济的繁荣程度。随着城镇化率的不断提高,农村地区相当数量的富余劳动力和人口将转移到城市。据国家有关统计,城镇化率每提高1个百分点,就能吸收1000多万农民进城,进而带动大约1500多亿元的消费需求[①]

 

  值得注意的是,城镇化并非简单地将农村人口转移到城镇,而是要让农民真真正正地融入到城市经济生活中。在这个过程里,我们必将经历的是改变空间结构、产业结构以及改变资源配置方式的阵痛。各种矛盾发生规模爆发,给政府的统筹、人民调解的有效运作带来巨大挑战。

 

  (二)新型城镇化的实质和核心是“以人为本”

 

  城镇化并不是简单地城镇人口的增加和城镇面积的扩大,更核心更实质的是“人的城镇化”,更重要的是实现产业结构、就业方式、人居环境等从乡村到城镇的重要转变。它以改善民生为根本目的,以提高劳动生产率、创造更好的生活条件和更和谐的社会以及更适宜的文化为追求。因此,只单纯追求速度而忽略人的生活质量的“城镇化”是失败的“城镇化”,真正的城镇化必须以人为本,必须有效保障居民的各项权利权益,这与调解机构和地方综治维稳部门“保护群众利益、维护安定和谐”的宗旨不谋而合。

 

  二、新型城镇化纠纷中的典型案例

 

  五华区黑林铺街道海源社区是一个新型城镇化特征明显的基层社区。下辖14个居民小组,常驻人口4900多人,外来人口达3万余人,个体工商户100多家,驻区单位10余家(人多力量大,纠纷也增长)。近年来,各种矛盾纠纷矛盾数量伴随着发展不断上升,包括居民和开发商间的利益冲突、家庭中老人和子女间的利益分配纠纷、邻里间因土地使用权的纠纷及居民老旧房屋买卖纠纷等。2013年4月五华区司法局和黑林铺街道根据实际情况和需要,指导黑林铺街道海源社区人民调委会设立了“李学人民调解室”,利用当地老调解员李学同志地熟、人熟、有威望的优势,充分调动辖区各方面的力量,为排查调处黑林铺地区各类矛盾纠纷贡献了力量。为对新城镇化中矛盾纠纷的特点及解决途径进行研究,本文例举“李学调解室”或海源社区人民调解委员会曾调处的一些典型纠纷案例作简要分析[②]

 

  邻里纠纷(重大矛盾纠纷)。2009年,海源社区海源寺居民小组居民张某与本村居民杨某,因三片30乘30公分的地坂砖发生了纠纷,导致这两户居民发生了打斗,当时杨某的妻子被张某的家人打伤,经过医治花费了近7000元人民币(柒仟元),后来张某和杨某两户多次到派出所进行调解,但没有结果,上诉到人民法院,法院组织双方当事人进行庭外调解,在调解时法院告知张某要赔偿杨某妻子近10万元人民币,由于张某无力赔偿,又担心害怕,加上家庭琐事,一时想不通,便在深夜在杨某的大门梁上自缢而亡,使张某和杨某两家事态进一部升级,后经派出所及街道办事处、社区居委会多次进行协调,没有成功。张某的家人把张某的遗体抬到杨某的家中闹事,派出所的民警到杨彪家制止后,把张某的遗体拉倒了殡仪馆摆放,这一摆就是十个月之久,双方当事人找了很多部门都没有得到处理解决,后来张某的家人找到调解员李学,说明了前因后果,老李按照调解规定填写了调解书和处理死亡者的承诺书,两次到跑马山殡仪馆与殡仪馆的领导协商减免了死者在殡仪馆摆放遗体一半的费用,另外一半由老李自己垫付了人民币12000元(壹万贰仟元)给死亡家属办理张国良的火化及安葬费用,先安抚了死者家属情绪,并到海源寺小组通过走访村民,了解双方发生的前因后果,又到双方家里了解事情的经过,分别组织双方当事人进行了细致而耐心的说服教育工作,终于在2009年12月8日达成调解协议,使死者张某入土为安,双方家庭矛盾得以平息。

 

  外来务工人员与当地居民纠纷(劳动纠纷)。2006年,龙院一组村民张某找到外地来昆务工的包工头贾某来修缮自家房屋,在完工后,张某不愿付给贾某施工费用,甚至连施工工具都给扣下。贾某在昆无亲无故,在万般无奈之下听说李学在当地有较高威望,能够调解各种民事纠纷,于是贾某找到了李学,老李在全面了解情况之后,到张某家做工作,从法律角度、情理角度对张某进行劝说,最终张某付清了拖欠贾某的施工款,并将贾某的施工工具送还。

 

  征地补偿纠纷。2009年9月,因西三环修路,龙院二组被征地3.7亩,土地被征后,土地上农作物的赔偿征地方与居民小组达成共识,补偿人民币10000元作为农作物的补偿款,但居民小组在发放补偿款给各农户时,没有计划好,便有一户村民的农作物较多,但补偿款得到的太少,此户居民找李学反映,李学了解实际情况后,找居民小组协商无果,为了维护一方平安,自己拿出了人民币1500元补偿给该农户,该农户才满意农作物的补偿。

 

  群体性事件。黑林铺辖区某条道路施工需要经过海源社区龙院一组小花园,由于海源社区及龙院一组事先没有将此事告知村民,村民不同意施工,并且阻拦施工方进行正常工作。对于村民的阻挠,施工方使用了暴力手段对待阻挡施工的老人,村民和施工方产生了激烈的冲突。2012年10月29日,海源社区龙院一组村民约50余人到黑林铺办事处聚集并打出“支持政府,反对暴力拆迁”的标语,办事处相关领导立即赶到现场做村民工作,并通知国保大队、海源派出所协助做好稳定工作,随即召集村民到司法所会议室进行接待。经过多方调解未果的情况下,双方当事人找到“李学人民调解工作室”进行调解。调解员经过细致的调查,深入了解情况,掌握了双方矛盾点。群众要求拆迁方给予补偿并且赔礼道歉,拆迁方则认为赔偿标准过高。由于群众方涉及几户,同时进行调解很难达成和解。李学找到当事人逐户调解,终于在2013年8月3日前,都分别和拆迁方达成了和解,每户得到了2万元的经济赔偿。

 

  三、新型城镇化中矛盾纠纷易发人群

 

     上述这些案例是海源社区调委会处理的比较典型的纠纷,这类纠纷也是这一辖区频发的纠纷类型。可以看出,纠纷多为劳动纠纷、土地纠纷、农户纠纷等,矛盾纠纷集中发生在以下几类人群身上:

 

  (一)失地农民。在城镇化进程中,黑林铺地方党委、政府根据辖区实际不断探索土地征用的相关规定、办法及支付土地征用费的方式,与辖区农民在实践中探索出一条土地制度创新之路。包括分期付清土地征用款等等,这些措施一定程度上解决了失地农民的后顾之忧,取得了很好地效果。但是在当前各种复杂因素的影响下,失地农民仍然是新型城镇化中矛盾纠纷的集中点。由土地问题直接印发的纠纷也是新型城镇化纠纷的典型,占了较大比例。上文提到的征地农作物补偿纠纷、2012年10月29日发生的群体性事件都与农民失地有着直接或间接的关系。

 

  (二)流动人口。新型城镇化自身的特点决定了它聚集了较大规模的流动人口。这些流动人口生活和工作场所多变,大多没有固定居所,难以对其进行管理,因而作用于他们身上的各种约束力量较少,使得他们身上矛盾纠纷易发、频发。目前,黑林铺的总人口77034人,流动人口数量为3.5万,流动人口与户籍人口比例大约为1:1。[③]流动人口占了相当高的比例。

 

  (三)劳动合同双方当事人。新型城镇化地区,部分企业和职工法制意识较弱,当地群众住户的法制意识淡薄,矛盾发生后,缺乏内部的申诉和解决机制,有的群众甚至缺乏基本的维权意识和法律意识,仅根据主观生活经验等作为行事和解决问题的参照标准,致使辖区群众、企业相应的用工及劳动合同时,产生冲突。

 

     四、新型城镇化中纠纷产生的深层原因

 

  (一)经济发展中的利益冲突。城镇化的推进伴随着绝对的经济发展,换言之,伴随着社会关系和群体利益的调整甚至重构。原本农村的单一的经济模式转向多元化的经济模式,各种不同的、多样化的经营模式、利益形式、利益主体层出不穷,在这个不断发展的社会中的人,他们逐利欲望被无限的激发,不同利益群体间的利益冲突随之产生。加之法律法规健全完善的速度与社会发展的节奏不匹配,没有健全的政策、法规对人的行为进行有效的约束,导致社会诚信缺失,各种具有时代特点的矛盾纠纷应运而生。上文例举的矛盾纠纷,多是由经济发展所必然带来的征地、修路等引发。

 

  (二)政策、法规不完善。一些新型的纠纷产生后,相关的政策法规没有相应的及时修改、跟进、完善,或者缺乏实践完善,就算在若干法律中有相关规定,也是零散的、缺乏系统性和可操作性的,不足以为解决纠纷提供有力依据。上文提到的2009年9月发生在黑林铺海源社区的征地纠纷,关于“农作物的补偿款”(“青苗补偿款”)事项,我国相关法律规定:“在征地补偿过程中,征地单位一般是与村委会或村民组签订征地合同,并将征地补偿款含土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费直接支付给村委会。”[④]但在实践中,村民和村委会、村小组对于这几项费用如何分配存在不同意见。上文的案例中,纠纷的最终解决是“李学人民调解工作室”的调解员找村委会相关负责人未果,自己掏1500元钱给农户,平息了事态。这也从侧面反映出,人民调解是法与情理的结合,有了合情合理的劝导说服不一定能化解纠纷,大多数时候还需要必要的法律法规支撑。

 

  (三)矛盾化解机制不健全。新型城镇化的发展同时也伴随着基层组织的变动发展甚至改组。城镇化社会的复杂性及其“未定型性”,决定了它一些基层组织的管理体制不完善或者不健全,部分基层组织甚至处于瘫痪状态,根本无法运作,名存实亡。就五华区黑林铺街道来看,由于政府及领导班子的重视,综治维稳部门能较好地解决辖区矛盾纠纷,维护安定和谐,但这一地区属城镇化特征明显的地区,地区群众鱼龙混杂,各类矛盾频发,基层组织以及矛盾纠纷机制的健全速度,满足不了新形势下矛盾纠纷调处的要求。基层组织控制力的削弱,又导致一些矛盾纠纷因得不到及时化解而加剧或者诱发更多纠纷。

 

  (四)纠纷当事人素质较低

 

  城市化发展带来各种经济的发展、新鲜事物的冲击、观念的更新。随着民主法制建设的不断完善,农民根深蒂固的传统观念也受到来自外界的各种新兴思潮的影响。新型城镇化地区由于各种因素的共同作用,其教育水平、人口素质都缺乏比较健全的提高平台,人们在经济利益的强烈驱使下,不顾亲友邻里感情、不顾信誉、不顾大局,“人人为我”的大环境导致矛盾纠纷发生频率较高。本文所例举的几个典型案例中,矛盾纠纷当事人有当地农民、外来务工人员、劳动合同的当事人、土地征用双方等,再对这类人员进行细究,大多是受教育程度和素质相对较低的人群。

 

  五、影响新型城镇化纠纷化解的关键因素

 

  从上文对新型城镇化中纠纷产生的深层原因和矛盾易发人群的分析来看,有效化解城镇化进程中的矛盾纠纷,有以下几个关键因素:

 

  (一)政策制度保障。目前我国与土地相关的法律法规制度设计是不完善的。虽然《宪法》修正案确定了土地补偿和保护私有财产,从最高法律的角度确定了农民的土地权益,但《土地管理法》、《土地承包法》这一类操作性更强的法律以及相关制度之间却存在着相互冲突的情况。同时,在实践中,还存在着征地程序不规范、征地补偿和分配不合理等情况。这些现象都需要用一系列完备的政策制度去规范。除了法律法规保障之外,对于失地进入城市的农民、留守的老人和儿童,也需要对应的就业安置和社会保障制度来维护他们的合法权益。

 

  (二)矛盾干预时间。矛盾纠纷有它萌芽、发酵和爆发的过程,如果介入矛盾纠纷的时间不合理,会导致矛盾的激化升级。不能及时介入或者过早介入、甚至介入的时机不对,都不利于矛盾纠纷的妥善化解。当然,一般情况看,矛盾纠纷在处于萌芽状态时,是它的最佳化解时机。

 

  (三)对民情的了解程度。对当事人情况的了解对有效化解矛盾至关重要,解决者(不论是调解员还是其他相关人员)都应该对“民情”有相当的了解。“民情”包括了很多方面,比如,在五华区沙朗、厂口这类少数民族地区,对白族、彝族等当地少数民族群众生活习惯、脾气秉性等方面的了解,对调处矛盾起着很关键的作用。新型城镇化社会中,各类人群“鱼龙混杂”,纠纷化解者必须对本地区流动人口、失地农民、空巢老人等各类人群的心理、习惯等方面情况有所掌握,方能顺利地解决他们之间产生的纠纷。

 

  六、妥善化解新型城镇化纠纷的途径

 

  (一)法治思维是有效解决新型城镇化纠纷的根本思路

 

  运用法治思是维化解纠纷、解决矛盾的不二法则。而“法治思维”是一个比较笼统的概念,就本文的论点来看,运用法治思维解决新型城镇化纠纷,则应该是用“以人为本”的思维开展工作。本文一开始就提到,新型城镇化的本质和核心是“以人为本”,另外,在前文对新型城镇化纠纷产生的深层原因分析中,其中一点就是纠纷当事人素质较低。基于此,要从源头上解决新型城镇化纠纷,就应该“以人为本”,从提高人口素质、改善人居环境、就业环境等方面入手。

 

  作为司法行政部门和地方政府,应该有针对性地在新型城镇化地区宣传法律知识,提高群众的法律意识和法律观念,教育他们自觉守法、用法,有效防止各类纠纷的产生或依法处理已发生的纠纷。提供、宣传法律援助,拓宽群众的维权渠道。

 

     (二)完善相关政策

 

      要针对城镇化进程中矛盾纠纷易发人群以及矛盾纠纷易发频发的类型,有针对性地完善相关政策法规,为妥善化解纠纷提供法律、政策保障。

 

      要不断完善《土地管理法》,使其与《宪法》的相关规定相吻合,避免因法律法规不完善而导致土地征用不规范从而侵害农民的切身利益,进而诱发矛盾。完善《土地管理法》、《土地承包法》等相关法律法规,使它们能体现关于农地“用益物权”的精神,保护征地(失地)农民的合法权益。

 

     要制定、完善对城镇化进程中的失地农民、留守儿童和老人权益进行保护的相关法律。城镇化进程中,“空巢老人”、“留守儿童”现象尤为严重,我国农村老年人养老的相关法律只有《中华人民共和国老年人权益保护法》,“留守儿童”的有效监护、受教育权利也没有明确的、操作性强的法律法规予以保障,长此以往,将引发各种社会问题和社会矛盾。因此,完善健全相应的法律法规直接关系新型城镇化社会的安定和谐。依笔者陋见,可以有以下这些做法:

 

  比如,对2013年新修订的《老年人权益保护法》中“子女应该常回家看看”这类法律条款的具体条款制定进行立法构架,设计更具体可行的法律制度,保障空巢老人的利益。还有,改革现行的将公民简单划为“农业”和“非农业”的户籍制度,实行城乡统一的户口登记制度,这样农民工进程的落户障碍减小,农民工的子女就能更好的融入城市,在父母身边得到照顾,享受医疗、教育等更多权利。

 

  (三)健全各类矛盾纠纷预防解决制度

 

  司法行政机关尤其是基层司法所和调委会要负起责任,针对新型城镇化中纠纷的特点,健全定期走访、分析、矛盾纠纷排查、限时办结等制度。

 

  健全定期走访、分析制度。对于诸如黑林铺这类城镇化特征明显、纠纷易发的地区,要加大定期走访、分析的频率和力度,了解群众的困难和需求,司法局机关的基层科等相关职能部门要对上报的意见认真分析研究,与基层司法所、调委会、综治维稳办及时沟通,对矛盾纠纷及其隐患深入分析,研究解决的措施和途径。

 

  建立健全限时办结制度。对于发现的问题或隐患,当地党委政府、综治维稳部门以及司法所、调委会的上级主管部门,要督促及时办理,可以指定与“限时办结制度”挂钩的奖惩机制,就矛盾纠纷化解的难易程度进行化解时限的区分,不能按时妥善办结的给予相应的处置。

 

  (四)提升调解员素质

 

  司法行政等相关职能部门要加强对基层人民调解员的工作指导和业务培训,尤其是对于少数民族地区、新城镇化地区等特殊片区的人民调解员,可以有针对性地进行集中业务培训。可以聘请律师、法官等专业人员对其进行专业培训,就《人民调解法》、《土地管理法》等与当地频发的纠纷类型密切相关的法律进行讲授。

 

  另外,在调解员的选聘方面,对于情况复杂、特色突出的地区,要有选择性的运用调解员,五华区黑林铺海源社区的调解员李学,就是海源社区本地人,且在当地有一定威望,许多复杂棘手的矛盾纠纷,都是利用老李人熟、地熟的优势得到了妥善处置。

 

  综上,城镇化进程中产生的各类纠纷与其他矛盾纠纷有共性的地方,也有它自身的特点,要妥善化解需要对其深入研究,具体探讨。根据本文分析,解决城镇化纠纷除了提高调解员素质,健全走访、分析等各类制度之外,还须针对新型城镇化纠纷特点,制定完善与新型城镇化中空巢老人、留守儿童、失地农民、流动人口等各类特殊人群息息相关的法律法规,充分运用法治思维,从“以人为本”的角度,为维护新型城镇化中“人”的权益,提供根本性保障。

 

 

 

  

 

 

 


  [] 数据来自网络统计。

 

  [] 案例由五华区司法局基层科统计提供。

 

  [] 数据来自黑林铺街道计生办。

 

  [] 《中华人民共和国土地管理法》第47条。