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农村产权流转中矛盾纠纷的预防和化解
发布时间:2015-01-07 15:01:46作者:五华区政法委来源:

农村产权流转中矛盾纠纷的预防和化解

 

五华区人民法院  李林友

 

  论文提要:我国农民群体性维权事件多数与农村产权流转中的各类纠纷密切相关,主要有农户之间的产权争议,农户与村集体之间的产权争议,以及村民小组与村集体之间的产权争议,尤其是一些地区在推进农村产权流转时以公共利益为名,违背农民意愿,导致农民的产权权利受损却不能得到及时和有效的救济,个体的利益纠纷演变为农民群体性维权事件,严重影响了农村的社会稳定,迫切需要完善农民产权流转纠纷解决机制。

 

  关键词:农村产权   矛盾纠纷   预防    化解

 

引  言

  农村产权流转主要包括农村集体土地所有权流转集体建设用地使用权流转、土地承包经营权流转、林权流转及房屋所有权流转,但主要以土地承包经营权流转为主。随着农村产权流转的不断加剧,由其引发的矛盾纠纷也日益增多,矛盾纠纷呈现出复杂化、多样化、集体化的特点。矛盾纠纷的存在严重制约和谐社会的构建,影响人民幸福指数的提高。因此,针对在农村产权流转中矛盾纠纷加剧的现象,有必要对此类矛盾纠纷进行深入调查研究,以期能够找到相对有效的预防和化解对策。

一、 农村产权流转的特点

  (一)无序流转现象普遍存在

  我省农村产权流转的主要流转标的物是农民自住房及其附着的宅基地,其次是集体土地“以租代征”方式用于矿山开发,其他类型的流转也零星存在。流转主要由农户自主进行,缺乏政府引导,再加之农民自身素质不高,导致流转混论,侵权事件不断发生。同时,农民普遍认为,农村土地属于农户所有,法律的空白导致农村以流转为名进行土地非法买卖的现象时有发生。我国法律和政策对农村产权流转没有过多规定,政府监管普遍缺失,农村产权流转只要流转双方同意则可自由进行,这虽然有利于加快农村产权流转促进经济发展,但由其引发的不良后果也不容忽视。

  (二)流转地域性差别较为明显

  我省区域经济发展不平衡现象较为明显,在昆明、曲靖、玉溪、楚雄等区域经济发展较快,产权流转频繁发生,且规模大。在经济较为落后的昭通、怒江等地区,产权流转发生较少,且规模也较小。在同一地区,产权流转与当地经济也存在精密联系,产权流转多发生在城市(镇)近郊和公路沿线,流转规模有随到中心城市距离增加而递减的趋势。

  (三)多数村民对产权流转持积极态度

  在实行家庭联产承包责任制初期,农民种地积极性高涨,从土地中获得的收益相比建国初期的物质匮乏也能满足农民的基本需求。但经过近二十几年的农业经济效益起伏不稳后,农民进行农业生产的积极性普遍降低,加上城乡二元社会格局的日益突破,大量农民流入城市开始了半工半农的“两栖生活”,游离于城市和乡村之间。许多农民在城市逐渐站稳脚跟的农民开始不把土地作为收入的主要来源,甚至觉得把精力投入到农业生产中是一种浪费,迫切希望流转土地承包经营权等产权。同时,在农村进行产业发展的农民也希望将土地、山林等集中起来,进行规模化发展。

二、 农村产权流转中矛盾纠纷产生的原因

  (一)主体因素。第一,很多农民文化素质较低,对法律知识和经济常识等缺乏足够的了解和认知,观念保守,缺乏创新精神,不懂得辨别村集体和乡(镇)政府采取的土地流转措施是否合理,当自身权益受到侵害时,也不懂得用法律武器维护自己的合法权益。第二,有的农民政治敏感性较低,对政府颁布的土地流转相关文件、政策,不能及时掌握和正确领会。

  (二)政府因素。在农地流转中,政府不但要充分发挥微观市场机制的作用,合理配置农村资源,防止行政权力非法违规干涉农地流转,而且要充分发挥宏观调控职能,在各个方面履行应尽职责,以弥补市场机制的缺陷,推动农地流转规范化发展。而一些地方的村委会和基层政府的干部对农地流转的相关政策、概念和程序等理解不清、重视不够。同时,由于土地本身涉及到众多职能部门,而这些部门又各有各的法律和政策,从而使各部门之间容易出现法律、政策相互制约、相互掣肘的现象。此外,地方政府出于做出政绩和发展经济的考虑,对那些虽然违规、甚至改变土地农业用途但能吸纳富余劳动力、推动地方创收的做法大多持默许和支持态度,导致农村侵权事件不断发生。以上主观和客观的综合因素导致农地流转过程中的“不作为”和“乱作为”,这种现象的发生显然不符合我国推行以政府主导推动地方发展的初衷。

  (三)政策因素。针对农村复杂多变的局势,相应政策也不断出现变化,但很多政策没有前瞻性,往往只能对症下药,缺乏长期的规划和设计,导致很多政策在短暂的解决问题后引发更为严重的社会问题,尤其以涉及土地产权方面的政策尤为突出。政策变化前后的农民得到的利益差别明显,往往造成较为显著的矛盾冲突。政策执行不力也可能导致矛盾的发生,比如,国家对基本农田保护是一贯严格并予以坚持制止的,在现实操作中,很多农户将基本农田进行出租,但承包人却违反政策私自改变土地用途,进行非农业投资,而作为土地实有者却无法获得应有的补偿,引导矛盾纠纷的发生。

  (四)制度因素。主要表现为农村产权流转制度建设不完善:

  (1)农村产权制度障碍

  首先,产权所有权主体界定模糊。宪法、物权法等法律明确规定农村土地归集体所有。然而,对于“集体”这一概念的内涵界定不清晰,导致所有权权属模糊不清。其次,农民自身对土地、山林等权属的认识模糊不清。一些农民错误地认为自己承包的土地、山林等属于国家而非自己所有,原因有两个:一是土地的家庭承包弱化了农民作为集体成员的归属感;二是村委会和基层政府不尊重农民意愿,滥用权力,随意支配和使用农村集体产权,损害农民产权权益。再者,社会上对农民是否拥有土地、山林等财产权存在种种误导,在法律上对农民的产权权利界定不清晰,人们把土地、山林承包经营权等同于其他各种形式的承包制,农民只是以承包人的身份享有承包合同规定的权利和义务。这种把农民的产权所有权和产权使用权分离的制度安排,为各个利益集团侵害农民的产权财产权提供了便利。

  (2)法律制度不健全

  目前的法律规定集体拥有农村产权所有权,但对“集体”这一概念的界定不明确,缺乏可操作性。我国相关法律虽然规定农民拥有长期而稳定的产权承包权,可依法、自愿、有偿地流转土地承包经营权,并规定了产权流转的原则、主体、方式等,但未明确规定产权流转的权益保护、纠纷解决和法律责任等。总体而言,现行法律造成农村集体产权所有权主体虚置,农民集体产权所有权的权能有所残缺,导致农村产权流转处于低水平、零散化状态。

  (3)农村产权流转市场机制不健全

  利用市场机制调节和引导农村产权集中和流动,是促使产权流转顺畅进行的重要条件,然而我国绝大部分农村地区尚未建立统一的产权流转交易市场,缺乏完备的市场运作制度、完善的市场交易规则,市场信号失真,流转信息不畅,土地资产评估缺乏依据,亟待建立市场供求、价格和竞争机制。即使建立了产权流转市场,在组织结构上也存在诸多缺陷,从而影响了产权流转顺畅有序地开展。

  (4)农村社会保障制度不健全 。尽管我国提出要破除城乡二元结构,推进城乡发展一体化,但农村社会保障休系还不完善,农民无法享受住房、医疗、养老、失业等方面的优惠政策,主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题。第一,缺乏适应农民工特点和需求的社会保障制度,给农村剩余劳动力转移造成很大障碍。第二,尚未建立适应城乡统筹发展的农村社会养老保险制度,因此农民养老仍主要依靠家庭收入,土地的社会保障功能决定了土地经营收入是农村家庭收入的重要来源,这就造成土地流转不畅。第三,农村最低生活保障制度不健全,农民没有足够的应对风险的能力,只得依靠产权经营获得收入,从而阻碍了产权流转。第四,现行的农村合作医疗保险制度存在诸多弊端,高昂的医疗费用主要由农民个人负担,也强化了土地的保障功能,农民更不愿意流转土地。由于社会保障制度的不健全,很多进行土地流转后的农民,在将流转款项使用完毕后,在生活上没有得到相应的保障,由此产生了新的问题,引发了矛盾纠纷。

  (五)其它因素

  一是农村经济合作组织发展不健全,使农民的产权权益无法得到较好的保障。由于管理、制度等方面的不足,一些集体组织发展成专业合作社后,不能很好地保障农民的产权权益。二是流转中介服务体系不健全,使得农村产权流转缺乏政策和技术方面的指导,增强了农村产权流转的盲目性。三是尚未建立完善的产权流转仲裁机构,给纠纷的解决造成极大困难。

四、 农村产权流转中矛盾纠纷化解对策

  (一)改革农村产权制度

  明确产权流转利益主体 ,保障农民的产权所有权是保障农民产权权益的核心,因此完善农村产权制度要从明晰产权所有权入手。一是要进一步明确农民这一农村集体产权所有权主体的法律地位,将村委会等村集体组织的职能定位为发挥中介职能,为农村产权流转提供服务。二是要科学界定农民产权的范围,主要是在明确农村产权属于用益物权的前提下,拓展农村产权的内涵,至少应包括占有权、承包权、使用权、收益权、转包权、转让权、入股权、抵押权、继承权。三是要将村组(或自然村)范围内的集体土地全部量化到户,建立农民土地股份合作社,为农民拥有集体产权所有权提供制度保障。四是要致力于实现三权分离,确保农民的产权稳定而长久,使农民成为真正的产权流转利益主体。

  (二)完善产权流转配套法律制度

  规范产权流转过程  充分总结各地的产权流转经验,在法律的基础上,制定详尽的市场规则,以规范各类经济主体的行为,保护其合法权益。制定专门规范农村产权流转的法律法规,严格规范农村产权流转程序,明确规定农村产权流转相关方的权利义务关系、流转期限、权益保护、纠纷解决及法律责任等。

  (三)建立多元化的矛盾纠纷解决机制

  目前,我国农民群体性维权事件多数与农村产权流转中的各类纠纷密切相关,主要有农户之间的产权争议,农户与村集体之间的产权争议,以及村民小组与村集体之间的产权争议,尤其是一些地区在推进农村产权流转时以公共利益为名,违背农民意愿,导致农民的产权权利受损却不能得到及时和有效的救济,个体的利益纠纷演变为农民群体性维权事件,严重影响了农村的社会稳定,迫切需要完善农民产权流转中纠纷解决机制,为农民的各种产权权利提供充分及时的救济。因此,要构建农村产权流转的纠纷化解机制,一是发挥村民委员会,土地纠纷仲裁委员会,农业合作社等民间力量在土地流转纠纷中的民间调解作用;二是促进各级行政机关依法履行产权纠纷中的调解、仲裁和裁决职能,构建农村产权流转纠纷的行政解决机制; 三是要强化各级人民法院在产权纠纷中的终端判决功能,构建产权流转纠纷的诉讼解决机制。在此基础上,促进各类纠纷解决机制的良性互动,为农民提供和解、调解、仲裁、行政复议、行政诉讼等多元权利救济途径。

 

  结    语

  农村产权流转不但关系到农村发展,它还关系到社会经济发展,以及政治稳定等方面,牵一发而动全身。如果不处理好产权流转中的矛盾纠纷,势必会影响到农村社会的和谐稳定。要建立农村产权流转矛盾纠纷解决的长效机制,促进农村产权健康流转,实现农业现代化、农民富裕化、农村和谐化!